著述
律师参与地方立法的实践与展望(2018.2.1)
发布时间:2018/2/1 阅读人数: 377

程禹斌  吴冠华  邓颖君

摘要:自20155月中山获得地方立法权以来,中山律师参与地方立法工作经历了从示范性到常规性、从浅到深、从点到面的转变,当中折射出的是中山市地方立法规范化的进程。本文旨在通过总结亲身经历,梳理出中山律师参与地方立法的“三足鼎立”之势,详细分析中山律师行业参与地方立法的优势与不足,从优化律师参与地方立法角度提出有针对性的建议,以进一步规范我市地方立法活动,完善地方立法程序,提高地方立法效率与质量。

关键字:地方立法 律师

20155月,经省人大常委会批准,中山成为广东省首批有权制定地方性法规的地级市之一,在城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等领域获授地方立法权。为了更好地承接立法权,规范我市地方立法活动,完善地方立法程序,在中山市司法局的领导与中山市律师协会的指导下,中山律师行业随即进入了新的公共法律服务领域——地方立法。

据市律师协会的不完全统计,从20155月至20175月底,中山律师全面参与了我市3部地方性法规《中山市水环境保护条例》、《中山市供水用水条例》《中山市电力设施保护条例》及 3 部政府规章的立法工作,充分发挥了律师协会作为社会组织的智力和资源优势、律师作为法律实务专家的能力,使立法更贴近实际,更务实管用,更具生命力。

一、中山律师参与地方立法形成“三足鼎立”之势

从中山的实际操作来看,律师行业参与地方立法的主体有三类,分别是律师协会、律师事务所、律师团队(个人)。

首先,中山市律师协会于20157月获授中山市人大常委会基层立法联系点联络单位,于同年11月获授广东省人大常委会基层立法联系点联络单位,从而成为广东省律师协会系统中唯一的基层立法联系点联系单位。截至20176月底,共参与了省、市两级人大交办的法规、政府规章、规范性文件审查事务共70宗。其中,法规及政府规章5宗,规范性文件 65 宗。律师协会作为地方立法的参与主体,其优越性在于面向全行业,可全面发动全行业力量,且对应的主导机构可免除所谓“寻租”“选定服务商不透明”等不必要争议。不足之处是为了体现公平、公开,当律师协会接到每一宗立法服务任务时须面向全行业征集参与力量,耗时费神,效率有待提高。另一点是每一次的服务律师来自不同律所,形成的修正文本的格式与风格不一,法律意见出口端不统一。

其次,在律所提供地方立法服务方面,据各律所自报的信息显示,保信所接受其顾问单位市供电局的委托,起草了《中山市电力设施保护条例》草案,君品所对其开展了表决前评估;保信、保衡两所联合组织了《中山市排水管理办法》的专家评估及立法论证会;此外,根据律师协会的安排,保信、保衡两所联合承担了《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》的立法调研与起草工作。律所参与地方立法的优点是能举全所之力,集中资源做大事,见效快。如是以业主方的顾问单位身份参与,相对了解相关指导、情况,与业主方交流充分。略显不足的是律所内部的选拔机制的公平性与合理性存在一定争议。

在律师团队(个人)参与地方立法方面,我市2名律师先后获聘为十四届、十五届人大法制委员会委员,1名律师获聘为市人大地方立法咨询专家。在我市第一部地方性法规《中山市水环境保护条例》、第三部地方性法规《中山市供水用水条例》的立法过程中,中元、金丰华、保衡等3家律所的律师分别以个人身份应邀参加了专家论证、立法协商、立法前评估等工作。保衡所律师参加了《中山市历史文化名城保护规定》的专家论证会,保信、保衡两所的律师团队对《中山市房屋安全管理规定》进行了论证。律师参与地方立法的优点是效率高、专业定向准,不足之处是个人难以承接项目式任务。

二、中山律师参与地方立法的形式

从中山的情况来看,律师参与立法的导入方式就是政府购买服务。如市人大常委会法工委向市律协购买了2016-2017年度的地方性法规与规范性文件审议服务,也向4家律所购买了地方性法规的表决前评估服务。

在实践中,购买律师参与立法服务的预算金额一般都不高于20万,故不需采用招标方式,而是采取协商方式(按规定在50万以上才需要招标)。

中山市的十五届人大代表中有8名律师,在人大发挥立法的主导作用的大背景下,如何有效发挥律师代表的作用是一个新命题。当中,以项目式运作并做出品牌应该是一个方向。具体设想是,为落实人大主导立法,促进立法的民主化、科学化,由市人大常委会与市律师协会共同建立中山市立法调研基地。调研基地的主要工作包括:参与新法规草案的调研、论证、起草、制定等工作,参与旧法规的调研、修改和废止等工作,协助办理法规草案的征求意见工作,征集社会各界特别是律师界对法规草案的意见、建议,开展立法专题调研、论证、座谈和相关实践活动,参与市人大常委会组织的立法后评估工作,受委托进行立法后评估工作,以及市人大常委会委托的其他立法活动事务等。

在这当中,“立法后评估”是新的工作亮点,在全国范围内也是少见的。据悉,我省目前已有广州、深圳两地开展了“立法后评估”。其中,广州的“立法后评估”目前还是理论上的评估,而深圳的“立法后评估”则是在法例法规实施一段时间后,通过实地调研,并根据法例的特点发放相关问卷,收集资料后再作评估。

、律师行业参与地方立法的优势与不足

    各地的立法实践表明,政府部门参与立法容易造成政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化,但专家参与立法往往导致法条不够接地气,缺乏可操作性。相较于以上两种模式,律师参与立法这一方式有较大的可取性,这是由于律师的中立性、专业性、职业性、实践性等特征所然。可以说,律师群体本身就是一个天然的立法大智库,是立法资源富矿。律师行业参与立法的特色在于律师在执业过程中形成的逻辑思维、表达写作、组织协调这三种能力,使得律师在参与立法方面,与其他职业相比,具备了以下三大优势:

一是职业优势。律师个体执业自由,工作方式灵活多样,时间自主支配程度高,可以灵活地协调律师业务与立法事务之间的关系。而其他职业一般都有固定的工作时间和地点,难以保证有充足的时间和精力投入到立法领域。

二是专业优势。律师的专业化程度高,实践经验丰富,使律师对法律漏洞之类的立法缺陷具有更强的敏感性与判断力,更容易从源头上避免立法缺陷,从而使法规草案一般更具可操作性。

三是角色优势。律师是社会工作者,没有行政权,也没有既得利益,而且,律师的社会接触面广,沟通、协调能力比较强,定位中立,角色相对容易为社会各阶层接受,能充分获取社会各阶层的意见和建议,参与立法能充分体现各方的利益平衡,可以站在中立的立场上制定出体现各方利益博弈、公正公平的法规草案。

毋庸讳言,律师参与立法在现有条件下也存在着一定的短板与局限性,主要表现在以下4方面:

一是绝大多数律师不具备两代表一委员、立法咨询专家、政府法律顾问等身份,与党委、人大、政府等部门的接触不够深入,难以运用体制内资源掌握全面的立法信息,参与立法无法获得制度性保障。

二是能够参与立法的一般都是资深律师(非资深律师自身的执业收入不高,平时主要忙于开拓案源、办案来养家糊口,无暇顾及参与立法),但其时间、精力往往受到限制,而且报酬也不算高,长期的吸引力不足,从而导致立法调研难以深入,也未必足够充分,在一定程度上影响了立法质量。

三是由于思考问题的角度差异较大和立场不同,律师参与立法一般会更着重于对非公组织、公民的权益维护,而对政府公权力则会提出诸多限制,拟定的立法条款有时未免过于理想化,从而导致律师提出的立法建议被人大、政府等有关部门实际采纳的较少。

四是由于受到历史和现实各种因素的影响,以及法律服务市场管理目前还带有相对的混乱,社会各阶层对律师行业的整体印象和态度以及对律师参与立法的认识和评价有偏差。立法部门习惯上对律师参与立法不够重视,更愿意采用传统的部门参与立法的方式。而某些立法部门和市民对律师参与立法的作用仍然心存疑虑,担心律师会凭借参与立法的权力,在人大、政府的立法事务中“过度参与”,以此谋求法律职业特权和个人私利。

四、律师参与地方立法路径的优化

近年来,确实是有一些律师协会、律所和律师团队(个人)零星参与了立法或接受委托立法,但律师协会始终不是立法机关必须征询意见的法定主体。经查阅,全国人大常委会和中央政府几乎还没有在整体上委托律师立法的先例,倒是有一些地方人大及其常委会和地方政府偶一为之,但尚未形成定例。综上所述,现阶段律师行业参与立法的主要作用在于提出立法草案或立法草案建议稿,以供立法机关咨询和决策参考,严格地说这还并不算真正意义上的律师参与立法。说到底,在现阶段,律师参与立法的属性还只是立法工作的一种必要的、有益的补充。

十八大以来,党和国家已从政治层面和制度层面不断昭示着律师参与立法的必要性与合理性。在广大律师看来,现阶段的地方立法公众参与,恰恰不是作为公众代表的律师参与过多,而是律师参与的数量严重不足。而且,在中国共产党的领导下,绝不可能发生律师群体把持立法机关、控制立法权的局面。目前乃至将来,逐步合规、理性、有序、有限地扩大律师参与立法所适用的范筹,从而促进立法的科学性、民主性和公平性方为正道。

要推进律师参与立法的力度,首先需要律师自身夯实参与立法的物质基础,增强公共服务的意识和参与立法的能力;同时也需要群众对律师行业消除主观偏见和认识障碍,理性对待和积极支持律师参与立法;当然更需要立法部门扩大律师参与立法的权利,加大组织协调力度和政策支持力度。归根结底,律师参与立法的应用与推广,律师行业并不是唯一的受惠者,党委政府、社会和市民才是最大的受益者。

五、加大律师参与地方立法力度的建议

一是要加强全社会对律师参与立法工作重要性的认识。传统的律师工作主要局限在司法领域,但随着法治建设进程的不断深入,律师参与地方立法的重要作用日益显现。律师需要转变“不关注立法,只关注司法”的传统观念。

二是律师参与地方立法要注重理论和实践相结合。相对于政府参与立法和专家参与立法,律师参与立法的最大优势莫过于律师在司法实践操作过程中对法律运用问题及弊端的了解以及对解决对策的思考。基于这一优势,律师在参与立法工作时,需要从实践需要和解决问题的角度出发,提出具备实操性的立法建议,使立法更贴合实际。

三是律师参与地方立法需要团队化协作。在地方立法过程中,政府及其职能部门往往只邀请个别律师参与立法论证,但由于立法工作专业性强、涉及面广的特点,仅依靠个别律师很难对立法事项进行客观全面的把握。律师参与立法工作需要组建律师团,由专人负责法律检索、立法研讨、起草审核等相关工作,尤其注意由律师团队对立法文件的合法性、合理性、实操性进行研究讨论,并对提出的法律问题和立法建议进行充分论证。通过团队协作,有效提升地方立法工作的工作效率和立法质量。

四是有必要建立地方立法工作的法律专家库。建立“地方立法工作法律专家库”遴选、更新、退出制度乃当务之急,遴选出的专家需要熟悉地方立法工作,法律业务能力突出,熟悉政府部门法律顾问工作。此外,可对“地方立法工作法律专家库”的专家按专业分组,并逐步完善进出机制。

五是要加强律师参与地方立法工作的制度保障。目前,律师参与立法工作较难得到人大、政府的立法经费支持,或者需要有一定的经费支持,其与律师开展立法工作的必要支出难以匹配。这种现象可能导致律师立法调研不充分,从而影响到律师参与立法工作的质量,长此以往,也会影响社会各界参与立法的积极性。由此可见,有必要进一步重视律师参与地方立法工作的价值,并加强律师参与地方立法工作的制度保障。

六是要加快培养律师行业地方立法人才。进一步完善地方立法人才的储备与培养机制,发挥律师行业的“传帮带”的作用,并通过组织统一的地方立法培训,以定期的培训考核,专题法治讲座等方式,提升律师参与地方立法的意识和思维,为律师行业适应新时期的地方立法工作做足准备。

六、结语

目前,律师参与地方立法仍有很多亟需改善的地方,但律师参与地方立法具有角色上的天然优势,具体表现在地位中立,社会接触面广泛,沟通协调能力较强,参与地方立法时社会认同较高,相关条款更能充分体现出多方利益的平衡。随着中山以立法促善治建设的不断深入,人大、政府立法工作日益专业化、规范化和科学化,作为天然的立法人才和立法智库,律师、律所及律师协会参与地方立法的重要性将进一步提升。中山律师应抓住时代机遇,律师协会、律所应优化组织机制,整合更多优秀的人才资源投入到地方立法的进程中,在实践中展示出律师参与地方立法的优势和价值。

程禹斌,广东保衡律师事务所律师,研究方向:行业协会建设、公共法律服务

吴冠华,广东保衡律师事务所合伙人,研究方向:行政执法,政府信息公开,公益组织

邓颖君,广东保衡律师事务所合伙人,研究方向:政府采购、房地产

 
 
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