著述
行业协会的枢纽型定位与实践刍议(2017.1.26)
发布时间:2017/1/26 阅读人数: 452

程禹斌 吴冠华

摘要:20155月,经市枢纽型社会组织体系工作小组的评审、答辩、实地核查及公示等环节,中山市律师协会最终成为中山市第二批市级枢纽型社会组织,同时也是我省首个获得此项认定的律师协会。作为行业自律与互益性组织,中山律协紧抓构建公共法律服务体系这一重大机遇,准确定位、充分发挥枢纽作用,通过“服务项目化+平台化+产品化+可视化”的技术和理念支持,引导律师行业积极探索公共法律服务产品化供给机制,探索出了一条“可示范、可复制、可推广”的行业协会向枢纽型社会组织“转型升级”的道路。

关键词:律师协会 公共法律服务体系 枢纽型社会组织

正文:

一、从偏重管理向注重服务转变,组织引导行业功能精准对接社会公共服务需求项目

当前,中山乃至广东经济社会发展正处于关键的转型期,社会矛盾多发易发,维稳压力不断增大;公民对公共法律服务的需求从广度和深度上不断增长,与政府供给能力和资源不足的矛盾日益突出,镇区之间、城乡之间、人群之间存在着较严重的供给不均衡。一方面,社会迫切需要以法治思维和法治方式,构建公共法律服务体系,切实保障公民合法权益,促进社会公平正义,从源头上预防和化解社会矛盾。但一方面,作为公共法律服务的主力军,律师们却囿于传统的诉讼和非诉讼业务,恶性竞争屡有发生,尤其在实习律师增长速度逐年加快和经济大环境整体下行的双重压力下,不少青年律师主要从事中低端业务、普遍收入不高,缺少系统性的职业化培训,且从过去几年持续的“公务员热”可以看出,律师行业对高端人才的吸引力其实是一直在减弱,行业整体的人才素质呈逐年下降趋势。这些现象引起了包括一大批资深律师的担忧。据初步统计,近5年来,中山通过实习考核的律师当中具研究生学历或以上的比例非常低,且普遍毕业于一般院校,知名法学院的毕业生较少。

在公共服务需求和律师服务供给相脱节的转型期,如何引导律师行业主动适应时代变化,对接政府公共服务均等化重点工作,动员和组织律师开展村(社区)法律顾问服务,成为了加快律师行业升级的重大课题。从律师协会近几年的工作经验来看,律师协会由于具有行业管理服务的职能,与律所、律师关系密切,在律师行业中享有不可替代的影响力与号召力,且依托司法行政部门的支持,以行业自治组织的身份,向党政部门推动购买公共法律服务上具有角色上的天然优势。同时,律师协会还是引导律师服务资源投入公共法律服务领域的不二之选,其定位和作用直接关系到公共法律服务的构建以及律师行业的健康发展。但客观来说,部分律师协会的枢纽型作用仍亟需加强,部分不足之处(如管理本位、“多一事不如少一事”的习惯性不作为)仍亟需转变。

以中山律协为例,2014年中山构建公共法律服务、2015年一村(居)一法律顾问活动如火如荼地开展,除有赖于市委市政府的高度重视、主管部门的指导推动、中山律师的团结贡献外,中山律协起到了关键的枢纽作用。中山律协通过鼓励律师主动发掘公共法律服务需求、研究公共法律服务产品,率先推进我市公共法律服务的政府采购,有效地调动了中山全体律师的积极性、能动性,大大地增加了行业协会与协会成员之间的紧密程度。在后勤服务保障方面,为更好地促进中山律师参与构建工作,中山律协以助推律师参与公共服务为推手,强化律协自身治理结构与机制,并完善组织、动员、服务能力。

二、以先进理念引导行业践行“公共法律服务产品化”,实现产品有形化、流程标准化、成果可视化

201312月,中山市人民政府制定出台了《中山市构建公共法律服务体系五年规划(2013-2017)》,标志着中山在全省率先正式启动公共法律服务体系建设工作。2014年度的《中山市政府工作报告》中更是将“构建公共法律服务体系,打造半小时法律服务圈”列入“创新社会治理,营造和谐安定的社会环境”的重要推手。“巧妇难为无米之炊”。公共法律服务因其公共性质,从一开始就必须着力解决资金问题,否则依照传统的“律师无偿服务”思维,服务的可持续、质量及创新将难以得到持续、有效的保障。为推动公共法律服务体系建设工作深入、可持续发展,中山市司法局创新社会治理机制,提出“公共法律服务产品化”理念,号召全体律师积极研发和推广公共法律服务产品。

围绕律师公共法律服务产品,从理念构思、产品征集到评审规则制定,中山律协都是在没有先例的情况下,且行且试。首先,中山律协专门组建了“公共法律服务委员会”,并由执行会长担任公共委主任,为“公共法律服务产品化”的工作开展奠定了基础。其次,通过公共委委员的所与所之间经验共享,形成标准化的公共法律服务产品方案模板,其中模板主要包括了需求分析、服务内容、服务成效等部分。随后,经过201423月的二次产品征集,以及召开产品申报入库初审结果交流会,由富有研发经验的资深律师进行专题辅导,引导中山全体律师按照统一的方案模板,主动研发公共法律服务需求点,积极申报法律服务产品。最后,中山律协邀请了高校法学教授、公职律师、无利益冲突资深社会律师等法律专业人士作为评委,对全市律师申报的公共法律服务产品方案进行评审。至此,通过公共法律服务产品征集、讲解、申报、评审等加工过程,中山律协在全市律师中征集到134项公共法律服务产品,经第三方专家评审,精选出6大类、97项律师公共法律服务产品汇编成《公共法律服务产品目录库(第一辑)》,该目录库包含了24家律师事务所、51个律师服务团队提交的公共法律服务产品,全书共255页,已刊印2000册并面向全社会公开,旨在向市镇两级人民政府及其职能部门、村居、学校、商协会、国有企业等推广公共法律服务产品采购,为解决公共服务普遍存在的资金问题提供了思路、新方案,争取率先实现中山律师公共法律服务的全覆盖。

《公共法律服务产品目录库》的出台是中山律协引中山全体律师了解、熟悉、运用法律服务标准化模式的一次有益尝试。通过公共法律服务产品化,律师的非诉业务可以得到大幅提高且呈高端化,改变了律师业务的市场形态,律师的业务由传统的诉讼为主,转变为诉讼与非诉讼并驾齐驱,即由“高低杠”变为“平衡木”,而业务的增长及高端化则会倒逼律师执业方式向团队式、项目制、职业化转变,有利于推动全中山律师行业的升级转型,同时培养行业内的“三有”(有知识、有能力、有眼界)的新领军人物、复合型律师。

三、以“项目制、平台化”为支撑,促进行业协会枢纽型发展加速进入“成熟期”

作为新兴事物,实事求是,仅凭中山律协、中山律师的力量,中山律协的枢纽型作用要从“孵化期”顺利进入“成熟期”,存在较多的不确定因素。这是因为枢纽型作用的持续发挥取决于行业协会所搭建的项目、平台为行业发展起到拉动作用,但公共法律服务产品的有效推广取决于一系列复杂的、难以预计的先决条件,包括充足的业务量作保障、稳定的团队作基础、有效的营销作推广,至今仍没有形成放之四海而皆准的模式。在中山市司法局的大力支持下,中山律协依托主管部门力量,籍20147月“中山市首届公共法律服务产品推介会”召开的难得机遇,组织了全市25家律师事务所在推介会上摆摊设点宣传自己的法律服务项目和产品。多家省市重要媒体集中报道,取得了极佳的宣传和推广成效。

另一方面,中山律协发挥枢纽型作用遵循的是市场机制,坚持构建主体多元化(律协、律所、律师各方联动)、项目推进平台化(如每月编写构建工作简报、打造村居律师讲堂与快速调解中心等),鼓励全市律所和律师主动研发公共法律服务社会需求点,以市场方式进行目标性推广,打造律师公共法律服务“拳头产品”。目前,我市多个部门和镇区已开始试水政府采购公共法律服务产品,将专业法律服务引入社会治理,并协助市级各部门、基层政府在经济社会管理领域依法行政,如“规范性文件审核审查”、“法治镇区项目”、“工会律师服务产品”、“强制戒毒学员律师疏导项目”、“政务信息化建设项目”、“无医闹专项法律服务项目”、“维护妇女儿童合法权益项目”等,公共法律服务产品订单接二连三,初步实现了公共法律服务产品“遍地开花”的效果。同时,中山律协还不断探索公共法律服务新领域、新模式,如鼓励律师为党委部门量身定做各项专项法律服务,引导律师镇村服务联动,实现成效最优化。

作为公共法律服务的重要一环,一村(社区)一法律顾问工作自2015年初在全省全面铺开。为宣传、普及、引导我市律师积极参与村居法律服务,汇集和收录我市律所、律师在参与该项工作中的创新举措、心得体会以及驻村律师成功解决基层纠纷的精彩样本,中山律师在今年7月与市司法局共同编印了《和美村居法护佑——中山市一村(社区)一法律顾问工作探索与实践》,首批印刷1000册,并向省、市相关政府部门,各地市律协,我市各镇区,各基层司法所以及全市277个村(社区)发放和推广。该书从服务载体、服务模式、服务产品和运作机制等层面进行了创新探索,进而总结出具有中山特色的“网格化管理、集约化服务、可视化运作、项目化推进”工作机制的先进经验,并通过“成果可视化”的方式,体现了我市驻村律师扎实的工作作风和富有成效的工作业绩。

四、协同各方力量,形成主体多元化的工作推进模式,使枢纽型工作从“点”到“面”全线铺开

为全面发挥枢纽型作用,推动中山全面构建公共法律服务体系,中山律协还先后广州仲裁委员会中山分会、中山公证协会签订《共建公共法律服务体系合作协议》。在《合作协议》的推动下,广州仲裁委员会中山分会、中山市公证协会先后参与了公共法律服务产品的研发。在20147月出台的第二辑《公共法律服务产品目录库》当中,除新增律师公共法律服务产品43项外,广州仲裁委员会中山分会、中山市公证协会共14项的公共法律服务产品入选,其中包括涉居民切身利益保障公证服务方案、“三农”公证服务方案等,进一步充实公共法律服务产品目录库。

另一方面,为加强公共法律服务体系构建的研究力量与人才培育,提高电子科技大学中山学院法学专业在校学生的实务能力,20144月,中山律协与电子科技大学中山学院举行“共建公共法律服务体系合作协议”签字仪式及“法学专业实习基地”揭牌活动,以此开启今后双方共同参与构建我市公共法律服务体系的系列活动。20148月,中山律协与电子科大中山学院达成合作意向,由电子科大中山学院每年度出具《中山构建公共法律服务年度报告》和《中山公共法律服务评价报告》,依托高等院校的科研力量总结中山构建公共法律服务的经验和问题,从理论的角度更好地指导中山律师参与构建工作。20156月,首份《中山构建公共法律服务年度报告》正式发布,主要派发对象为中山各级党委部门,总结、宣传、推广中山律师参与构建公共法律服务的经验和成效,努力打造“中山模式”。

五、结语

构建公共服务体系的核心价值,是要体现社会的公平正义,让全社会公民共享改革发展成果。中山市目前人口总量约为350万,面对如此庞大的服务对象群体,受地方财政能力和行政能力等现实条件的限制,各项公共服务不可能同时同步均等化。但经过近几年的建设和“一村居一法律顾问”的大力开展,中山律协的枢纽型社会组织建设已初具雏形,在行业协会的引导下,优质公共法律服务资源得到了有效下沉。从中山律协的实践表明,行业协会向枢纽型社会组织转变,引导所在行业率先实现公共服务的均等化,不仅是新时期改革发展的迫切需要,更是一项切实可行的民生工程。

 
 
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